预防职务犯罪 | 检察调研 | 工作动态 | 风采人物 | 队伍建设

西部检察人员分类管理制度改革研究

2016-01-08 19:24:35

  西部检察人员分类管理制度改革研究

  李发桢*  谌璞**

  摘要:当前推行的检察人员分类管理改革不仅是党中央要求司法改革的应有之义,也是解决检察机关“泛行政化”管理带来一系列弊病的重要措施。社会经济发展相对落后的西部地区要顺利的推进检察人员分类管理改革需要注意:一是要在遵循司法规律和检察工作特点的基础上以检察权的运行为模块科学划分,解决好不同类别人员在晋升和待遇等问题上的矛盾;二是要将其与检察机关的其它改革综合考量探讨。

  关键词:西部  检察人员  分类管理改革

  完善司法人员的分类管理制度,是党的十八届三中全会明确提出的一项司法改革要求。对检察人员实行分类管理改革,是该项司法改革要求的题中之义。检察人员分类管理改革涉及到检察机关的各类人员和方方面面。根本上说,检察人员分类管理是指依照法律和有关政策规定的检察职能和权限,按照各类检察人员的不同职责和工作性质,合理配置人力资源,优化人员结构,进行科学分类和科学管理的体制。科学的检察人员分类,是建立科学的检察人事管理制度的首要条件,是实现对检察人员科学管理、建设高素质、专业化检察队伍从而提高检察效能的客观需要。

一、 检察人员管理制度的现状及实行分类管理的必要性

  (一)检察人员管理制度的现状

  我国现行的检察人员管理制度最大的弊病在于“泛行政化管理”,即缺少符合自身司法特性的管理模式,而一直沿用行政公务员的管理模式。这种单一的行政管理与多元化的检察职位形成矛盾,法律职称与职位脱节,各类工作人员之间没有明确的界限,岗位之间也可以相互转换。这种现状直接造成了以下矛盾:1、模糊了检察职业的内涵,不利于检察官职业目标的形成。在“泛行政化管理”的模式下,检察员与助理检察员之间、业务检察官与非业务检察官之间,在管理方式、工作待遇上并没有本质的差别,检察官与其他检察人员之间的界限也在相当程度上非常模糊,在这种境况下,检察职业的内涵到底是什么?就变得非常模糊了。同时,不同岗位、不同工作性质的检察官之间的轮岗交流、交叉提拔在检察机关也普遍存在,既然非专业人员可以轻松应付各种理应由职业检察官承担的工作并且在提拔使用等环节不受任何影响,检察官对职业目标的形成也可想而知。2、弱化了检察职业的吸引力,易导致检察队伍出现流失现象。一方面,缺少符合自身司法特性的管理模式,导致在实践中业务能力、工作表现、工作量和工作职务、福利待遇并没有任何直接的、必然的逻辑联系,同工不同酬、同酬不同工和人员混岗成为检察机关的普遍现象。另一方面,因为同工不同酬等现象,检察官的关注点和工作重心就自然转移到如何提高自身的行政职位和级别上。但“一个萝卜一个坑”,行政职位和级别的少量化必然引起部分没有实现行政职位和级别的检察官脱离队伍另谋它业。3、不利于检察机关人力资源的职业化配置,制约了检察队伍的整体发展水平。就目前而言,检察官的法律职称有虚化的趋势,主要表现为检察官的职数要依据一定的行政职级比例进行分配。这种仅从职级比例考虑,而非从实际业务需要和检察人员职业素质、技能出发的做法,人为扭曲了检察官的实际配置。其结果是,在检察官对应行政职级已经满额的检察院,在缺少办案的助理检察员、检察员的同时,一大批有能力、懂业务,已经具备了担任检察官的能力和水平的干警由于行政级别比例的限制得不到法律职称的任命。这种虚化趋势造成了检察机关人力资源职业化配置的极不平衡,对检察队伍的整体发展水平的消极影响是极其深重的。

  (二)实行分类管理的必要性

  如上述所言,现行检察机关人员管理机制存在的种种问题和弊端、矛盾都凸显出改革和完善检察人员管理制度的必要性和紧迫性,而实行分类管理是实现检察官人事管理职业化的理想载体。1、分类管理的特性符合当下检察人员管理的实情。分类管理是以工作性质、工作责任大小、难易程度和所需资格条件四项因素为准则的管理模式,其将相同性质的职位划分为若干不同层次的职等和职组,并对每一职位的名称、职责和任职资格条件等内容加以详细规定和说明,对检察人员实行该管理模式符合当下管理检察人员职业化、司法化的趋势。2、分类管理实现检察人员管理科学化的需要。实践表明,检察机关单一的管理体制与多元化的检察职位要求的背离,既不利于检察机关有效履行职责,也不利于检察队伍的专业化建设。对多数英美法系国家和大陆法系国家检察官管理模式的考察来看,在检察机关,对不同工作性质和职责的人员实行分类管理、明确管理规范和人员比例,是非常必要、有效和科学的管理模式。3、分类管理可以提高检察机关工作效率。

二、 检察人员分类管理的基本模式设计

  (一)检察人员分类管理基本模式的改革探索

  我国检察人员分类管理制度改革的思想肇始于20世纪90年代,试点探索工作自2000年开始就已经展开。从目前掌握的资料来看,全国各地检察机关的探索模式大致有以下三种:

1、 以检察人员种类划分为主的小改模式。这种模式改革步伐小,主要体现为人员划分的种类较多、内设机构没有整合、管理系列的单独化、允许跨类流动、实行书记员和辅助人员等级制度等。小步推进改革模式困难少、改革风险小,主要适用于检察人员分类改革的初期阶段以广东深圳市院为代表。广东深圳市院首先将检察人员分为检察长类、检察职业官类、检察辅助官类、检察技术官类、检察法警官类、检察行政官类6种,对不同类别的人员行使不同的管理。检察职业官系列化,使检察职业官成为非常专业化的单独系列,不再被委予行政领导职务,最终实现检察官不依附行政职务而自成系列。检察辅助官职业化,其它类人员实行专业化。在办案制度上,参照国际通例,将建立以检察官为中心的办案组 4 人制,实行一个检察执行官配三个检察辅助官;提高检察官的待遇;建立政治协理制度、岗位目标管理责任制、办案制度等。

2、 以科长(主任)负责制为主的中改模式。这种模式改革步伐走中间路线,主要表现为:对检察人员分类划分较少但内设机构整合力度有限、强调检察官作为行使检察权的主体地位但仍实行科长(主任)负责制、制定了不同的考核和评价体系但仍对口上级机关考核等。中改模式改革的困难程度和改革的成果都处于中间水平,主要适用于改革的初期和中期阶段,以山东省平邑县院最为典型。山东省平邑县院将检察人员首先划分为检察官、检察事务官、检察行政官三类。其中,将助理检察员不再列入检察官,而列入检察事务官,同时,保留了各部门负责人的称谓。将内设机构整合为办公室、政治部、刑事检察局、反贪污贿赂局、反渎职侵权局、监所检察室、民事行政检察室、控告申诉检察室、总务部、检察技术中心共10个部门,仍然实行科长(主任)负责制。针对上述三类人员,实行了不同的考核标准和绩效评价体系。

3、 强调检察官独立的大改模式。这种模式改革步伐较大,体现在人员分类少、机构整合力度大、强调检察官的独立性、内设机构负责人不再具有案件审批权等。大改模式的改革困难程度较大,一般都需要地方党委、政府的大力支持,但成效也比较突出,可为未来检察人员分类改革长期目标的实现积累经验,主要以重庆市渝中区院和内蒙古包头市青山区检察院、上海市检察系统为代表。重庆市渝中区院将检察人员首先划分为检察官、检察事务官、检察行政官三类。其中,检察官设检察长、副检察长、检察官三个职务层次,检察官又可分为主任检察官和副主任检察官,并按照检察官法实行检察官等级制度。检察事务官中设置检察官助理、检察侦查官、检察技术官和司法警察4个职系,并实行从一级到八级检察事务官的级别管理。检察行政官则按照一般行政人员进行管理。将内设机构整合为刑事检察局、职务犯罪侦查局、诉讼监督局、检察长办公室、政治部、检察事务局共6个内设机构,其中,“三局一办”由主任检察官和副主任检察官领导,实行检察官负责制,三局下设若干检察官办案室,“两部”分别由检察事务官性质的主任或副主任领导,实行主任负责制,下可设2~3个科室。 检察委员会由检察长、副检察长、主任检察官和个别副主任检察官组成,政治部主任、检察事务部主任可固定列席。各职位间不可兼任,但具备资格的可以跨类交流。同时经过协调,原有内设机构和领导职数在区编办予以保留。内蒙古包头市青山区检察院将检察人员分为检察业务、检察辅助和检察行政三类,将检察员和助理检察员改称检察官;检察辅助类人员包括检察官助理、书记员、司法警察和检察技术人员,其中检察官助理统称为检务官,书记员统称为书记官,检察技术人员统称为检察技术官,从事内勤工作的人员统称为内务官;从事政工党务、行政事务、后勤管理工作的检察行政类人员统称为行政官。同时将内设机构改为“四部一室”模式,即法律监督检察部、职务犯罪检察部、检务监督管理部、检察行政综合部和纪检监察室,各部设部长 1 名,由副检察长兼任,不设副职,部长直接领导指挥检察官、检务官、行政官等人员工作。在工作职责划分上,尽量将业务工作与行政管理职能相剥离,让法律监督检察部承担侦查监督、公诉、民事行政检察职能和新划归的职能,让职务犯罪检察部承担查办和预防职务犯罪职能和新划归的职能,让检务监督管理部承担业务监督管理、检务督察、司法警察职能和新划归的职能,而检察行政综合部承担政工党务、行政事务、后勤管理职能和新划归的职能。纪检监察室职能不变。上海市检察系统将检察人员分类为检察官、检察官助理等司法辅助人员、行政管理人员三类,并规定三类人员占队伍总数的比例分别为33%、52%、15%。

  除上述三种模式外,实践中其他地方检察院也进行了一些有益的探索。如河北省邯郸市大名县院创立了“打统战”的模式,将检察人员分为检察官、书记员、司法警察和其他辅助人员4类,分别成立管理办公室,并打破用人界限,实行易岗办理案件,不同岗位的检察官在完成本职岗位工作的同时,实行易岗参与或主办案件,并抽调检察官组成专案组,结合个人特长分为4个预审组、3个外查取证组和1个资料组。

  (二)检察人员分类管理基本模式的构建

  从上述来看,各地改革并不完全相同,这既是试点探索阶段的特点决定的,也与各地检察机关的具体实际和面临的司法环境有关。但在今年6月司法改革上海方案获得中央通过后,其方案成为我国未来司法改革的蓝本。笔者赞成其方案中以检察权为中心来分类职位的模式,即将“是否行使检察权”作为划分检察官职位与非检察官职位的客观标准,分为检察官、检察辅助人员、检察行政人员。这样的划分不仅遵循了司法规律和检察工作的特点,也最大程度上保证了检察权的独立行使,促进了队伍的专业化、职业化发展。

1、 检察官

  检察官是依法行使国家检察权的检察人员。根据现行《检察官法》规定,检察官的职务包括:检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员。司法体制改革中,完善检察官制度的重要内容是:明确划分检察官与非检察官的职责界限,合理确定检察官编制或员额。由此引出两个问题:第一个问题,检察官是否可以兼任行政事务岗位?过去,很多具有检察官职务的人并不从事检察业务工作,或者说不从事检察业务工作的人也被任命为检察官,是导致检察官与其他检察人员混编混岗的一个突出表现。改革以后,检察官是否可以担任非检察官职责范围内的职务?按检察业务与司法行政事务相分离的原则,首先应当将承担检察业务工作的职位与承担行政管理、综合管理、后勤保障的职位分开,对此已经形成共识。但是,关于检察官是否可以担任检察行政方面的职务,却是一个存在认识分歧的问题。笔者以为,检察官不宜再担任检察行政方面的职务。因为按照中央关于司法人员分类管理的精神,作为行使检察权主体的检察官的职数应当受到严格的限制。这样既可以保障检察官集中精力履行检察职责,又能够给检察行政人员提供较为宽阔的晋升阶梯。从保障检察机关依法履行职责的角度看,检察业务管理工作,即检察机关办理案件的组织、指挥等,应当由检察官承担。检察官过多地承担检察机关行政工作,既不符合检察业务工作与检察行政相分离的原则,也不利于解决目前存在的检察官与其他检察人员混编混岗的问题。第二个问题,助理检察员能否继续作为检察官设置?按照现行《检察官法》的规定,助理检察员属于检察官。但有种观点认为,助理检察员应当是协助检察官履行职责的职位,即检察官助理,检察官法将其列入检察官序列是不恰当的。同时考虑到对各类检察人员之间分工的进一步明确,建议取消助理检察员职位。笔者以为,在《检察官法》未有修改的前提下,助理检察员仍应继续作为检察官设置。理由如下:一是由于我国特定的历史原因,在目前情况下,办案一线的主力主要是助理检察员,很多助理检察员的业务水平要高于检察员,只是因为资历较浅或者行政职级未达到要求才没有被任命为检察员。如果将助理检察员排除在检察官职位之外,将影响业务办案。二是目前部分助理检察员已经担任主诉或主办检察官,认为助理检察员仅承担辅助性工作不符合当下实情。三是目前部分检察员年龄偏大、欠缺法学系统教育和长期脱离业务的情况还比较普遍,难以承担检察官的重任。

2、 检察辅助人员

  检察辅助人员是指在检察活动中从事辅助性、事务性、技术性工作的检察人员,应包括检察官助理、书记员、司法警察和检察技术人员。至于任职资格,除了应当具有国籍条件和身体素质条件外,还应当具有履行辅助工作的相关专业知识和专业技能,具备相关专业学士及以上学位,通过国家专门的任职资格考试,并由各级检察院检察长依法任免。按照《刑事诉讼法》的,一个刑事案件从开始侦查、起诉、审判和直至执行,都会有检察官的参与,可以说检察官是刑事诉讼程序的唯一全程参与者。因此,长期以来检察官们不断呼吁要增加搭配辅助人员特别是检察助理协助办案,减轻办案负荷。

  (1)检察官助理。在检察官指挥下,检察官助理有权处理下列事务:一是询问告诉人、告发人、被告人、证人或鉴定人;二是自侦案件的侦查过程中实施搜查、扣押、勘验,或执行拘传、逮捕;三是协助检察官实施《检察官法》第6条规定的职权。在未来的《检察员组织法》修订中,应当明确检察官助理的职权范围,除了不能像检察官那样独立行使职权办案以外,其职权范围应当与检察官相同,并且隶属于各级检察院,直接听命于检察官的指挥,不仅可以独立处理大部分简易案件的证据收集以及各类文书的草拟,而且可以协助检察官对复杂案件做好先期的证据收集以及分析。甚至可以协助检察官做好幵庭公诉前的准备工作,成为检察官最重要和最得力的办案助手。从而使得检察官不必事必躬亲,只要集中精力做好最核心的工作,如证据的判断、事实的认定、法律的分析、侦查策略的布局等。检察官助理一职的增设,不仅会大大减轻检察官的工作负荷,而且可以提高办案质量和效率,对检察制度的建设无疑具有突破性的推动作用。这里有个问题需要厘清,那就是检察官助理是不同于助理检察员的。助理检察员属于检察官的范畴,有权在自己的职责范围内独立办理案件。

  (2)书记员。书记员,是从事案件记录、卷宗整理、文件起草等事务性工作的检察人员,应当从具备速记才能、常用法律知识和相当学历条件的人员中选拔。书记员不能直接行使检察权,而是配合并协助检察官的一种辅助性职务设置。同时,书记员又是一种相对独立的辅助性职务设置,承担着不同于检察官职能的专门职能。因此,书记员应建立独立的职务序列,明确书记员职责范围,明确书记员任职资格,规范书记员的任免和晋升程序等。考虑到检察机关的官制不宜过分复杂,可以将书记员作为检察公务员参照行政机关公务员进行管理。

  (3)检察技术人员。检察技术人员,是指检察机关中运用专业知识和专门技能为检察工作提供技术支持的人员。其主要职责是辅助侦查,配合审查案件,检验、鉴定,解决案件中的专门性问题。设置检察技术人员,是检察机关履行职责的需要,尤其是现代科学技术的进步以及犯罪技能的发展变化,对检察工作技术含量的要求越来越高。在检察机关中设置技术人员,是各国普遍的做法。检察技术人员对于检察官是一种辅助关系。为了适应新形势下检察技术工作的需要,应当完善检察技术人员管理制度,检察技术人员按照公务员专业技术类职务晋升。为发挥专业技术的整体优势,在检察机关内部实行集中统一管理,在检察业务活动中根据检察官的指令开展工作。

  (4)司法警察。根据最高人民检察院《人民检察院司法警察执行职务规则(试行)》规定,人民检察院司法警察的职责包括:保护人民检察院直接立案侦查案件的犯罪现场;执行传唤;参与搜查;执行拘传,协助执行其他强制措施,协助追捕逃犯;提押、看管犯罪嫌疑人、被告人和罪犯;送达法律文书;参与执行死刑临场监督活动;负责检察机关专门接待群众来访场所的秩序和安全,参与处置突发事件;执行检察长交办的其他任务”。司法警察在检察权行使过程中处于辅助地位,服从检察官指挥,因此其职级层次的配置应相对低于检察官。

3、 检察行政人员

  检察行政人员是检察机关从事政工监察、后勤保障等行政事务管理的检察人员。检察行政人员是检察机关工作人员,但不行使检察权。检察行政人员的工作为检察机关履行法律监督职能服务,但不直接辅助检察官工作,也不参与检察机关的业务活动,因而区别于检察辅助人员。同时,检察行政人员与行政机关公务员的岗位较为近似,因此,参照行政机关公务员进行管理更为合理。

三、 检察人员分类管理需要注意的几个问题

  (一)各类检察人员的确定

  分类管理不是将原有人员进行简单再分配,而是检察人力资源的重新配置和优化。如果说,原来的管理方式以不加区别为特征,那么分类管理是以严格区别为特征,检察机关所有人员都需要根据业务素质、工作能力和工作需要,选择各自的发展道路。这样的变革只有在各序列均存在一定数量的、具备从事该序列工作所必须的业务素质和能力并且愿意在这一序列内发展的蓄备干部的基础条件下才可能真正得以实施。而目前的实际是,检察人员业务素质参差不齐,精通业务的人员所占比重不大,愿意终生从事书记员工作、行政后勤工作、技术工作的人员又不多。且按照改革的要求,是要突出检察官的主体地位,要保障检察官过上“体面”的生活,这就意味着检察官的待遇会高于其他人员。那么分类管理就会影响到每一个人的切身利益,如果人员分类确定的机制不完善、不周全,势必造成检察队伍的不稳定,对分类管理机制的推行,无疑会产生一定的阻碍作用。

  实行分类管理,这样的改革必然引发部分人员的思想反弹,出现一些不利于分类管理改革顺利推进的声音。如在司法改革上海方案出台后,就出现了对方案中人员分类确定的质疑。根据上海方案,检察机关分类管理中检察官所占人员比例为33%,司法辅助人员的比例为52%,司法行政人员为15%。院领导、各科室负责人成为“法定”的检察官人选。这些人占去检察官名额的50%,甚至100%,余下不多的名额又要求在一定工作年限、级别的同志中产生,根据“员额制”的要求,势必造成一批35岁以下的有能力的年青人要等上五年甚至十年才有机会成为检察官,这种情况可能会加剧司法人员特别是年青人才的流失。

  要顺利推行检察人员分类管理必须妥善且较为周全的兼顾好各方利益。在现有机制下,化解阻力,确定检察人员的分类比较可行的做法是采取下列措施:一、检察长、副检察长是当然的检察官人选,这不仅是《检察官法》所规定的,也是检察机关领导机制的实情所决定的;二是除当然的检察官人选外,其他人员要通过全面、公平的“双向选择,竞争上岗”重新确定检察官、检察辅助人员和检察行政人员队伍,尽可能为检察人员创造“机会均等”的选择环境;三是对未能在竞争上岗中被选拔为检察官的,原有检察官的职称和等级可保留五年,五年内仍未能被选拔为检察官的,转入其他序列管理,但其原有政治、经济待遇保持不变;四是在待遇标准上实行“老人老办法,新人新政策”,在稳步提高检察官待遇的前提下,暂时维持现有其它各类检察人员的待遇标准,对新进检察人员则严格按照分类管理的类别执行,以自然减员、组织调配、自主选择等方式争取用5年左右的时间逐步消化解决遗留问题,尽量减少分类管理对整体干部管理体制的冲击力。

  (二)各类检察人员编制和员额比例的确定

  对检察机关人员实行编制管理是从20世纪80年代中期开始的,国家将各级检察机关所占人员编制纳入政法专项编制进行管理,由中央直接下拨各级检察机关所需编制。但是,国家并未对不同类别的检察人员在检察机关编制内所占比例作出要求。同时,由于检察员、助理检察员的薪酬待遇、晋升空间高于书记员,书记员成为晋升助理检察员、检察员的过渡性的法律职务,由此导致检察官在检察机关人员编制的比例急剧上升。因此,推进检察人员分类管理改革,应当在科学分类的基础上,根据检察机关履行法律监督职责的实际需要,合理确定各类检察人员占检察机关编制的员额比例,其核心内容就是确定检察官在检察机关编制内的员额比例。

  笔者以为,确定检察人员在分类管理中的员额比例,应当综合考虑以下因素: 一是我国检察官人数在检察人员中所占比例最高的现状。二是现有检察官的素质及其发展状况。检察官素质是影响检察机关效率的首要因素。每个检察官能够承担的工作量与其能力成正比。在检察官素质一定的情况下,检察官编制应当与检察机关承担的任务相适应。但是,从长远来看,检察官员额比例的确定应当着眼于检察官职位的职业素质要求,从而明确检察官员额比例的最终目标。三是要考虑地方实际,主要要考虑当地的人口数量、经济发展情况、案件数量这三个条件,同时员额比例的设置要考虑当地检察官职业群体的年龄结构。四是考虑到案件大多数集中在基层的现状,检察官的员额比例应当按照从基层检察院、市级检察院、省级检察院到最高检察院,由高到低逐级递减的原则配置。

  因此,相比于上海改革方案对员额比例的“一刀切”,笔者更赞成中组部、高检院对检察官员额比例从基层院到高检院由高到低递减的规定,即最高人民检察院检察官和检察辅助人员两类人员所占员额比例为70%、司法行政人员所占员额比例为30%;省级人民检察院检察官和检察辅助人员两类人员所占员额比例为75%、司法行政人员所占员额比例为30%;地市级人民检察院检察官和检察辅助人员两类人员所占员额比例为80%、司法行政人员所占员额比例为20%;县区级人民检察院检察官和检察辅助人员两类人员所占员额比例为85%、司法行政人员所占员额比例为15%。这样的员额比例划分更符合前述所应当考虑的各项因素,同时笔者也建议在上述员额比例划分的基础上,给予县区级人民检察院一定的自主划分权,即县区级人民检察院可以根据案件数量、人员年龄结构在85%的员额比例基础上有增减5%的空间。当然,为保障上级机关对改革的统筹把握,县区级人民检察院需要自主划分的应当上报上级机关批准同意。

  (三)适应分类管理的晋升途径与身份保障的确定

  检察人员分类管理后,应该提供各类人员与其工作性质相适应的待遇和发展空间,这样才有利于检察队伍的稳定和检察业务的纵深发展。

1、 检察官。分类管理就是要去“行政化”,因此对于检察官而言,首先要取消以行政级别确认检察官职业地位的传统做法。检察官级别的晋升主要考察资历和业绩,开放除“首席大检察官”以外的所有检察官等级给符合条件的检察官,同一等的检察官职级按资历年限和正常的履职表现晋升,不同等的检察官职级晋升(如从检察官晋升到高级检察官)除考虑职业年限和业绩外,也可以引入有限度的竞争机制,尽量体现待遇和能力的对应关系。其次,要对检察官换岗的条件和程序加以规范和约束。具体的规范和约束方式可以考虑:除因违法乱纪受到处分必须调整工作岗位等法定事由外,对于因工作需要进行的岗位调整,应当征询检察官个人意见。同时,检察官要实行专门的工资制度。世界各国普遍对检察官等司法官员实行高薪养廉制度,检察官的工资制度与标准是有别于其他公务员的。随着分类管理改革的推进,以及人财物收归省级检察院统管,各种制约的因素逐步消失,可釆取两方面措施,真正建立起体现从优待检的检察官工资制度与标准:一是建立与检察官等级制度相配套的单独的检察官工资序列。随着检察官精英化的实现,检察官的高准入门槛、高素能要求、高工作标准使检察官的培养成本增多、社会贡献加大、实际地位增强,完全可以建立与检察官等级制度相配套的单独的检察官工资序列,为检察官待遇脱离行政轨道奠定基础。二是提高检察官工资标准。随着职业化进程的不断推进,检察官队伍将实现从队伍庞大的数量型向队伍精干的质量型转变,即便实现检察官待遇从优,在相互抵消的作用下也不会给财政带来过重的负担,因此,完全可以考虑较大幅度提高检察官工资标准。最后,是要建立、健全检察官的福利、退休制度。优厚的福利和退休金是检察官职业保障的重要部分,英美法系和大陆法系国家的实践证明这种做法不仅树立了检察官职业尊荣,而且对检察官产生了巨大的吸附效应,促使检察官为维护此优越的利益而坚决拒各种诱惑于门外。结合我国的实际情况,可以考虑采取以下几方面的措施:一是建立退休金制度。检察官退休时,如果未曾因违法行为受到处分,国家在保障其退休后继续享受全额工资的同时,可按其服务期间工资总额的3%支付退休金。二是建立在职检察官带薪休假制度,允许在职检察官每年带薪休假一个月。

2、 检察辅助人员。检察官助理是检察官的后备梯队,其在成为检察官之前,其待遇可参照低于检察官、高于书记员、法警的标准来确定。因为检察官助理承担了检察业务中几乎全部事务性的工作,如果待遇与检察官差别过大,不利于检察业务工作的开展。书记员和法警的晋升和工资待遇,可以参照检察行政人员以及人民警察的标准执行。为赋予书记员和法警岗位合理的发展前景,调动二者的工作积极性,应考虑建立起法警、书记员和检察行政人员之间的职务通道。从事法警或书记员工作一定年限后,在符合法律规定的标准下,可以从事检察行政管理工作;法警与书记员之间,也可以建立合理的流动通道。检察技术人员的职称、考核、晋升办法、待遇可以直接参照国家对专业技术人员的管理办法。

3、 检察行政人员。检察行政人员参照行政公务员的管理办法享受工资待遇以及实用职位晋升体系。检察行政人员一般不向检察官流动,如果本人愿意,又符合法律规定的检察官任职条件,可以通过竞争上岗等方式进人检察官序列,但其行政级别不与检察官级别挂钩。

四、 检察人员分类管理与检察改革的整合与促进

  尽管检察机关的性质和人员的高效管理决定了分类管理可以作为整合多项改革措施的基本载体,但是任何改革措施均是“牵一发而动全身”且互相联系的,因此在探讨分类管理改革的同时不得不对机构设置改革和主任检察官制度改革也进行必要的分析。

  (一)检察人员分类管理与机构设置改革

  检察人员分类管理改革的成功之一就在于整合现有的检察人员种类,按照职位特点科学划分人员种类对应性的加以管理,这势必就需要整合现有的内设机构。因为:一是机构不整合,人员分类的效果无法发挥;二是机构不整合,不利于提高管理效率。

  实践中,试点单位在人员分类的基础上普遍对内设机构进行了调整,有的整合为6个,有的整合为10个,也有的还成立了若干管理办公室,总体上呈现内设机构大部制改革的倾向,而不是专业化的倾向。但是大部制改革方向并非与专业化方向完全相悖,在机构大部制下,机构内部人员增多的情况下,更有利于形成各类型的办案组,实现专业化办案。

  在进行内设机构改革中要充分考虑到分类管理带来的新情况,妥善解决好业务工作机构职能与检察官职能协调统一问题和对检察官独立行使检察权的监督问题,以及检察院特别是基层检察院的实情来进行合并设置,因此笔者建议,可以参照包头市青山区人民检察院设置模式,将内设机构设置为法律监督检察部、职务犯罪检察部、检务监督管理部、检察行政综合部、纪检监察室,即“四部一室”的架构。“四部”架构的设置需要将职能相近的部门进行合并,即:法律监督检察部,负责行使由侦查监督、公诉、环保、民事行政检察、监所检察部门承担的全部职能和控告申诉部门的部分职能,并实行“捕、诉、研、防”一体化的工作机制;职务犯罪检察部,负责行使由反贪污贿赂、反渎职侵权、职务犯罪预防部门、法警大队所承担的全部职能和监所检察部门承担的职务犯罪侦查职能,实行“侦、研、防”一体化的办案工作机制;检务监督管理部,凡是检察工作方面的事务一律由其处理,其职能包括案件管理、检察研究、司法改革、检察委员会事务等,实行“监、研、防”一体化的办案工作机制;检察行政综合部,负责行使由办公室、政工部门所承担的全部职能以及信息技术部门的部分职能;纪检监察室,负责查处干警违纪案件,督查结案工作;协助院党组、党支部搞好廉政建设和党风党纪教育; 完成纪委交办的案件,认真督促、检查按期结案。

  目前,司法机关负责人一般是通过选举和任命的方式产生。法院和检察院同属司法机关,从工作职能上看,检察院业务部门和法院业务部门相近,业务部门负责人的职责也基本相同,法院庭长、副庭长由人大任命,但检察院业务部门负责人由检察院报组织部门批准的方式产生,这样的产生方式明显与检察机关的司法属性相悖,也违背了司法机关业务部门负责人产生的同一性原则。因此,在完成机构设置改革的同时,要对业务部门负责人的任免问题进行厘清。笔者认为,厘清该问题,在即将修改的人民检察院组织法中要明确两点:第一要明确各级检察机关各部门可以设置部门负责人。第二要明确各级检察机关的业务部门负责人由各级人民代表大会常务委员会任免。其它部门负责人由本院党组提请上级检察院任免。在前述“四部一室”的机构设置模式中,副检察长兼任四部的部门负责人,其产生方式理所当然的由人大进行任命产生。纪检监察室的主任由本院党组提请上级检察院任免。

  (二)检察人员分类管理与办案机制改革

  检察人员分类管理改革与主任检察官制度改革是两项不同的检察改革项目,但两者有一定的契合性,目的都是凸显检察官的主体地位和独立性,使检察官朝着专业化的道路发展,实现检察机关办案的去行政化,进而推动检察权的优化配置。

  主任检察官制是主诉检察官制和主办检察官制的深化和发展,其模式架构更加符合司法办案规律和检察工作规律的现实需求。对主任检察官制的构建,笔者以为可以参考上海闵行区人民检察院的试点探索模式。

  根据各级检察院人员的构成现状和案件数量,笔者建议主任检察官专业办案组由四级人员组成:第一级是主任检察官,其负责组织协调办案组内事务,审核监督组内检察官承办的案件,同时也承办部分案件;第二级是检察官,是具体的案件承办人,有独立的案件决定权,主任检察官无权径行改变其决定;第三级是检察官助理,辅助检察官办理好案件,无案件决定权;第四级是书记员,负责组内所有的案件记录、卷宗整理、复印等事务性工作。在人数配置上,建议以“1+2(3)+1(2)+1”模式为宜,即主任检察官下设二至三名检察官,最多一至二名检察官助理,一名书记员。最少5人,最多也不要超过7人。这样的配置,最主要是便于主任检察官组织协调,也有序地安排了人才接力和后备培养对象,为普通业务人员的职位上升明确了方向。

  在组织形式上,笔者建议根据内设机构改革“四部一室”的架构,分成:法律监督办案组,该办案组主要适用于法律监督检察部,采用主任检察官审核制,主任检察官对组内检察官所办案件具有监督审核的权力。即主任检察官不同意检察官案件处理结论的,应书面提出自己的意见,供检察官参考,但不能径行改变检察官的决定。检察官就主任检察官提出的意见可以选择接受也可以选择不接受,并对自己的决定承担相应的责任,主任检察官不同意检察官意见的,有权提交检察长讨论和决定。职务犯罪侦查组,该办案组适用于职务犯罪检察部,实行主任检察官负责制,主任检察官对组内检察官的办案活动具有决定权,检察官对于主任检察官的决定应予执行。与法律监督检察部门放权给检察官不同,侦查工作不注重强调主任检察官办案组内检察官的办案独立性,相反强调办案组侦査协同配合的整体性,办案组内的检察官具有主任检察官助手的性质。检务监督组,该办案组适用于检务监督管理部,实行主任检察官主持下的合议制。对于口头的监督建议及一般的法律监督事项,主任检察官可以独立行使,但是对于重大法律监督事项,则办案组按照少数服从多数的民主合议制处理。重大法律监督事项是指那些重大复杂、社会关注度高的敏感案件,及上级机关、领导交办案件等。

【打印】【关闭

Copyright 2013-2016 版权所有:中共玉溪市委政法委员会 玉溪市社会治安综合治理委员会
制作单位:玉溪网 
滇ICP备100004706号