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急需完善人民调解工作体制机制的思考
2015-09-02 07:58:17

   本网讯  人民调解委员会是群众的自治组织,是维护基层社会稳定的中坚力量,是社会稳定的“第一道”防线。人民调解委员会化解的社会矛盾纠纷多,民众的诉累就少,法院的判累就少,社会稳定的基石就大就坚硬。人民调解委员会化解的矛盾纠纷多少,取决于人民调解员的文化程度和专业技能应用,完善人民调解员产生的途径,就是完善人民调解工作的体制机制。
一、人民调解队伍目前存在的问题
归纳人民调解队伍存在的问题,带有普遍性的主要有:
1、调解员文化程度低难以胜任工作。我国在多年农村改革进程中,农村有文化、会手艺、掌握一定技术的人员,都离开居住地到外面打工谋事去了,在家盘田种地之人相对就是文化程度低的人员,看书、读报、学法律都难,更不用说理解法律、应用法律。分析我县2010年、2013年村委(社区)换届选任的77名调解主任,大体是新加入的占70%、留任的占30%,初中文化占60%、高中文化占15%、小学文化占25%,35—45岁的占50%、46—59岁的占40%,60%的专司人民调解工作、40%的兼任其他职务。在实际工作中,由于文化、年龄原因,造成调解主任素质不高、能力不强、业务不熟,影响了矛盾纠纷的有效化解。通过走访了解,在现实工作中,仅有20%的调解主任能力较强,有45%的调解主任因为素质低、文化低和从业影响能力较差,有35%的调解主任基本能够应付工作。如我县新庄村委调解主任,女儿未嫁之前为其作调解记录、协议书,每年调解纠纷上百件,女儿出嫁后,他每年只能上报口头纠纷30多件,是典型的文化低的表现。
2、调解员法律知识匮乏难以做好工作。人民调解工作的过程,是一个做思想工作的过程,更是一个宣传法律、宣讲法律、实施法律和使当事人接受法律责任的过程。没有法律知识作基础,分不清矛盾纠纷属于哪个法律调整的范围,不能根据证据和事实确定当事人的法律责任,不能够从当事人心里说服当事人承担法律责任,不仅失去了法律所体现的公平正义,又怎能够较好地去化解纠纷呢?从近几年村委(社区)人民调解案件来看,绝大多数人民调解员制作的法律文书特别是调解协议,都没有引用相关的法律和法律条款,没有从法律责任的层面阐明当事人所负的法律责任,普遍描述的是经过当事人协商达成以下协议等,给人一种人民调解是和稀泥的感觉。全县2013年选任的77名调解主任,至今不能够按照要求和格式书写法律文书的有23名,基本能够简单书写的有41名,能够相对规范书写的有13名。
3、调解主任事多报酬低不愿多做工作。多次参加乡镇调解主任培训,调解主任多数反映在村委(社区)调解主任职位是麻烦事最多的职位,修路、挖沟、打坝、坟地征用等出现的民众阻碍施工的问题,既不属于纠纷又不属于矛盾,而是属于工作沟通协调不够、农户阻挡不配合的问题,都交给调解主任去解决,而村委(社区)其他成员则不参与。在山区村委,村民驻地分散,山高箐深,而纠纷频发季则是播种栽插收割的季节,调解主任去调解纠纷,路途远来回花时长,耽误自己家庭的栽插收割,影响自己家庭的年收入。报酬上,调解主任的报酬与其他村委成员一样,但工作量却比其他成员翻倍,调解主任的工作是傻子干的事。加之调解主任误工补贴、开会或外出调解纠纷的车旅费无法解决,许多调解主任工作缓慢,从事调解工作的积极性不高。全县77名调解主任,至今年8月,能够积极工作的32名,工作一般的34名,工作较差的11名。
4、调解主任在职时间短不想多做工作。村委(社区)调解主任,一届任期三年,在任期内:第一年积极性较高,但业务不熟,找不到工作的入门点和窍门,属于看看学学期间,难以开展工作;第二年,经过一年的学习、培训、实践,工作熟悉,进入正常的工作状态,能够胜任工作,属于干干试试期间;第三年,思前想后,在两年的工作中得罪了不少人,如果再继续实实在在的干工作,恐怕连亲戚都不会来往,有可能今后还被人骂,期待着换届的到来,不想再多做工作。这表现在矛盾纠纷调解数量变化方面,即每届任期内,第一年和第三年数量少,第二年数量多。如2010年1762件、2011年2535件、2012年2352件、2013年1351件、2014年2004件、2015年1-8月1456件,根据掌握的规律和统计时限,2015年调解的纠纷数量绝对要比2014年少许多。2013年3月至今年8月,全县77名调解主任中,瘫痪不工作的1名,基本不工作的5名,先后辞职或离职的7名,无工作责任心的9名,打工做生意的4名,因病死亡的1名。
5、调解无人员支持配合不好开展工作。村委(社区)人民调解委员会,上报调解员有3-5名,可实实在在干工作的仅有调解主任一人,按照法律规定,调解纠纷时必须有两名以上调解员(含两名),否则是违法调解。在工作实践中,有的村委(社区)调解主任与治保主任搭档开展纠纷调解,有的村委(社区)调解主任与小组长搭档开展纠纷调解,有的村委(社区)调解主任与其他成员搭档开展纠纷调解,就是很少与村支部书记、村委会主任、副主任搭档开展纠纷调解,多数情况下只有调解主任独自进行调解,在分析研究纠纷如何化解时连个商量人员都没有,在做思想工作时连个帮衬的人员都没有。
二、当今社会矛盾纠纷的发展趋势
影响社会和谐稳定的矛盾纠纷很多,但山林土地、婚姻家庭、损害赔偿、领里、宅基地五类纠纷是主体,这五类纠纷约占全部调处纠纷总数的90%,形成书面协议的占书面协议的60%。
1、山林土地纠纷位高不下,调解难度大。山林土地是农民的生产资料,是农业农村存在的根本,是农民生存的基础。随着我县农业种植结构调整力度的加大、农业和粮食生产补助政策的实施、林权制度改革的深入和土地流转政策的实施,农民已出现撕破脸皮“寸土必争”的局面,山林土地纠纷数量逐步增大。近十年来村委(社区)调解的纠纷,有30%属于此类纠纷,列我县矛盾纠纷第一位,按照2013年统计年鉴,我县有人口71324户210960人,有50803户169135人居住在农村,占总户数的71%、占总人口的80%,都与山林土地这个生产资料有关联,出现的山林土地纠纷是影响我县社会和谐稳定的最大因素。这类纠纷主要表现为土地所有权界线争议、土地使用权界线争议、影响生产生活的通道使用、土地租赁承包、土地流转经营、林地承包经营合同执行、林木损害赔偿、水塘水面承包养殖方面的纠纷。由于山林土地的所有权、使用权在我国社会发展的推进中变更较多,没有完善而明确的文字记载,也没有图形图纸图示痕迹,更没有分包、转包、转让、调换、互换等变动变化的任何协议记录。山林土地纠纷,按照《土地承包纠纷仲裁法》土地承包纠纷由农业部门组织仲裁,按照《森林法》林业纠纷由林业部门组织调处,按照《土地管理法》土地所有权纠纷、宅基地纠纷由国土部门组织调处,而农业部门至今没有成立仲裁机构,林业、国土部门都没有比较健全的纠纷调处机构,又不属于法院直接受理的范围,致使出现的纠纷很难调处。特别是涉及到伴有资源界线争议、资源开采利用损坏地上附作物赔偿、影响资源所在地周边环境和人身健康赔偿、运输资源费用、民工索要讨要工资等纠纷,及易引发群体性事件和群体性械斗。
2、婚姻家庭纠纷增多,纠纷内容复杂。家庭是社会的细胞,家庭和谐则社会和谐,家庭安宁则社会稳定,家庭不和谐,就会影响社会的稳定。随着经济全球化的影响,西方文化意识的渗透,夫妻双方经济独立地位的提升,人们的婚姻责任意识、家庭责任意识逐步淡化,承传中华美德的婚姻思想、家庭意识被逐步打破,婚姻纠纷、家庭纠纷呈现增多趋势。这类纠纷主要表现为解除婚姻关系、解除婚约关系、分家析产、赡养抚养、财产继承等。近十年来村委(社区)调解的纠纷,有20%属于此类纠纷,列我县矛盾纠纷的第二位,是影响我县家庭和谐、社会和谐稳定的因素之一。
3、损害赔偿纠纷显现,范围庞大。随着经济发展,经济往来的增加,经济纠纷、损害赔偿纠纷显现。主要表现为经济合同、物品贸易给付、因自己行为造成的损害赔偿、因所属物损害他人利益的损害赔偿、因所养动物造成他人的伤害赔偿等。近十年来村委(社区)调解的纠纷,有18%属于此类纠纷,列我县矛盾纠纷的第三位,是影响我县社会和谐稳定的因素之一。
4、领里纠纷变化不大,但群众期望值大。领里和谐是社会和谐稳定的基础。领里的通行、供排水沟道、电力线路安装、电视电话线路安装、停车及采光、通风、噪音干扰等都可能产生纠纷。涉及房产、合同、经营权、邻里等方面的纠纷也在逐步增多。领里纠纷数量近几年来变化不大,近十年来村委(社区)调解的纠纷,有16%属于此类纠纷,列我县矛盾纠纷的第四位,也是影响我县社会和谐稳定的因素之一。
5、房屋宅基地纠纷逐步增长,解决难度大。随着公民收入的逐步增加,公民拥有房子、家具等物产逐步实现,在深入贯彻执行《物权法》、《房产登记办法》的基础上,房产物权纠纷是今后的增幅大的纠纷。这类纠纷主要表现为房屋产权、房屋装饰(修缮)、物权、宅基地使用权等方面的纠纷,是影响家庭和社会和谐稳定的又一因素。近十年来村委(社区)调解的纠纷,有6%属于此类纠纷,列我县矛盾纠纷第五位,也是影响我县社会和谐的不稳定因素之一。
三、对人民调解员的素质要求
人民调解员是基层社会稳定的维护者,是国家法律法规的宣传者,是党的路线方针政策的宣传者者,是社会主义核心价值观的宣传者,其素质高低直接影响着纠纷调解的质量。
1、要有坚定敏锐的政治思想。坚定的政治思想,就是指有贯彻执行依法治国战略的坚定性,有热爱本职工作、忠于职守、无私奉献的坚定性,有忠于党、忠于社会主义事业的坚定性,有兢兢业业工作、严格要求自己的坚定性。在不同时期、不同环境、不同形势下,具有敏锐的洞察力,能及时了解分析和掌握影响当地社会政治稳定的重点矛盾纠纷,提出具体的工作措施,针对社会热点难点问题,迅速进入情况,提出可行的预防和应急应变措施,人民调解员有坚定敏锐的政治思想是工作角色的基本要求。
2、要有勤奋敬业的品德和广博的知识。人民调解工作具有协调、劝说、服务的特点,是一个既不能够出“风头”而又要“求人”的事,加上人民调解是一项群众性的自治活动,调解人员无职无权,就要求人民调解员要有爱岗敬业的职业道德修养、兢兢业业的工作态度、忘我无私的思想品质、遵纪守法的模范作风。人民调解工作是一项涉及面十分广泛的工作,它存在于各项工作之中,涉及到多个领域、各个方面,人民调解员的知识结构中,除了能够运用邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观等理论知识外,还要通晓国家法律、法规、规章、不同时期的政策要义和原则,还要学会社会学、教育心理学、犯罪心理学等相关学科的基本知识,人民调解员有勤奋敬业的品德和广博的知识是做好工作的基础。
3、要有纵横有方的协调能力和处理问题的能力。人民调解是群众自治的一项重要活动。在新的形势下,社会矛盾涉及面广,重大的突发性事件多,有公民与公民之间的、有公民与法人之间的,还有跨地区、跨行业的各类复杂疑难纠纷,所有这些决定了人民调解对上、对下纵横协调的工作特色,保持畅通的工作渠道和良好的个人关系,从而形成工作合力,对处理人民内部矛盾有着关键性的作用,人民调解员有纵横有方的协调能力和处理问题的能力是纠纷能否调解成功的关键。
4、有较强的语言表达能力和口才能力。人民调解员调处矛盾纠纷,是在听取当事人陈述后,根据所掌握的证据材料和事实,帮助当事人分清是非,明确法律责任。在工作中,要根据当事人的特点和纠纷性质、纠纷调解的难易程度、纠纷发展变化等情况,采取灵活多样的方式方法,向当事人宣传、宣讲法律、法规、政策和社会主义道德教育,同时开展耐心细致的说服疏导工作,帮助当事人双方统一思想、提高觉悟、端正态度、消除对立情绪,人民调解员较强的语言表达能力和口才能力是否能够做通思想工作的必然条件。
5、有全面深入的调查研究能力和总结归纳能力。要能够运用各类学科知识,运用收集、筛选、分析、综合的方法,及时研究和解决新形势下人民内部矛盾中出现的新情况和新问题,总结调解工作的实践经验,找出矛盾发展规律。要能够熟练地运用专业素质和敏锐的思想素质,及时分析研究人民调解工作的形势、任务的发展变化,提出相应的措施与对策。
四、完善人民调解工作体制机制的办法
要完善人民调解工作体制机制,就必须从人民调解员产生的源头解决问题,就必须改善人民调解工作条件,就必须加强人民调解业务培训,就必须管理好人民调解工作。
1、完善人民调解委员会主任产生途径。依照现行村民委员会组织法、人民调解法,村委(社区)人民调解委员会由选举产生、调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任的规定。第一种办法是在村委(社区)换届前制定调解主任选举条件,选好配强调解主任,由村民代表、社区居民代表从村委(社区)班子成员中差额直接选举产生。第二种办法是难以在选任中把关或者村委(社区)班子中无调解主任人选的,由调解主任产生地的村委(社区)班子,根据要求集讨论体酝酿提出两名以上候选人,报辖区司法所对政治思想素质和业务技能情况进行考察,确定人选后交由所在村委(社区)进行聘任,由所在村委(社区)授权履行人民调解委员会职责。
2、规范人民调解组织体制机制。目前运行的村委(社区)人民调解委员会,上报组成人员3-5名,但实际是空虚的,仅有调解主任一人。按照法律规定至少应该有3人,根据实践和实际需要,村委(社区)人民调解委员会由调解主任、治保主任、妇女主任组成比较科学,既有利于做纠纷当事人的工作,又有利于从不同角度维护社会的稳定。如果调解主任、治保主任是一肩挑的,可以把村委(社区)副主任列为成员。
3、改善人民调解工作条件。既然人民调解工作是苦差事,就必须解决干事环境,确保有人做事。具体为:在任职年度期间,由财政出资金,按照农村养老保险标准,每年为村委(社区)调解员交纳养老保险,每年为调解员实名办理5万元的意外伤害保险,为调解员提供调解纠纷的法律文书用纸。
4、加强人民调解业务指导培训。按照法律规定,调解员的业务培训实行分级负责的原则开展,主要由县司法局、各司法所组织。具体为:司法局负责司法所、乡镇(街道)、县属各专业人民调解组织成员调解业务和调解技能的培训,司法所负责所在地辖区内村委、社区及相关企业人民调解组织成员调解业务和调解技能的培训。(华宁县司法局 张学昌)
 

  编辑:柯继梅

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